Ensayo final MOT 101
ENSAYO
FINAL MOT 101
Edgar Daniel Sánchez Barrientos
Asignatura: Fundamentos del Ordenamiento Territorial
Febrero 12, 2023
Universidad DUCENS
INDICE
Introducción
Desarrollo
Falta de articulación entre instrumentos de desarrollo urbano y
ambiental
Inconsistencia y forma de abordar los instrumentos
Repercusión de la mala
aplicación de los instrumentos de política urbana y ambiental
Conclusiones
Comentario
personal
Bibliografía
Introducción
El presente ensayo está enfocado a reflexionar sobre el esquema de planeación del territorio en México, que a partir del año 2016 ha empezado a tener modificaciones con la entrada en vigor de la nueva Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU). Si bien, esta ley ha abordado temas importantes que se analizaron en la cumbre de Hábitat III[1] y de donde se estableció la Nueva Agenda Urbana, también es cierto que hay mucho por hacer en materia de planeación territorial en nuestro país.
La
Secretaría de Desarrollo Agrario, Desarrollo Territorial y Urbano (SEDATU)
después de varios años se ha enfocado a establecer guías, lineamientos y normas
en materia territorial y si bien son esfuerzos importantes, parece ser que lo
que se ha realizado no se encuentra articulado aún, lo que genera incertidumbre
a nivel de la gestión y administración del desarrollo urbano y a su vez una
incertidumbre jurídica en el territorio.
Este
ensayo se realiza con el conocimiento que se tiene en materia de planeación del
territorio aunado con las clases, lecturas y videos que se han consultado
durante el módulo de Fundamentos del Ordenamiento Territorial, de la Maestría
en Ordenamiento Territorial.
En
primera instancia se abordará la falta de articulación que existe entre los
instrumentos de desarrollo urbano y ambiental, posteriormente se describirá las
inconsistencias y forma de abordar los instrumentos y finalmente la repercusión
de la mala aplicación de estos instrumentos, lo anterior para concluir con una
propuesta de atención a esta problemática.
Desarrollo
Falta
de articulación entre instrumentos de desarrollo urbano y ambiental
Actualmente
la planeación del territorio en México se realiza en dos vertientes que deben
ser integrales y articuladas, sin embargo, en muchas ocasiones son
contradictorias y no complementarias. Por una parte, se encuentra los
instrumentos rectores de planeación urbana y por otra parte los instrumentos de
política ambiental, los primeros están enfocados a establecer directrices y
acciones para lograr un ordenamiento territorial adecuado a través de
establecer los usos y destinos del suelo, mientras que los segundos, establecen
políticas, estrategias y criterios fuera de los centros de población a través
de Unidades de Gestión Ambiental (UGAs).
Conforme
a la Ley de Planeación a nivel nacional el instrumento que establece todas las
directrices y políticas es el Plan Nacional de Desarrollo y de ahí se derivan
los programas sectoriales a nivel nacional, en materia urbana se encuentra el
Programa Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano y en materia
ambiental el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales, estos
instrumentos tienen su base jurídica en la LGAHOTDU y la LGEEPA[2] respectivamente.
Aunado
a lo anterior, en materia urbana, a nivel estatal se realizan los Programas
Estatales de Desarrollo Urbano, los cuales, conforme al Sistema Nacional de
Planeación Democrática establecida en la Ley de Planeación, deben de estar
alineados al Plan Nacional de Desarrollo y al Programa Nacional de Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Urbano y este mismo marca las líneas a seguir para la
planeación de mayor detalle como lo son los Programas Municipales y Programas
Parciales de Desarrollo Urbano.
Por
otra parte, en materia ambiental se tienen contemplado cuatro tipos de
ordenamientos ecológicos (General del Territorio, Regionales, Locales y Marinos),
a nivel inductivo se tienen los primeros dos y a nivel regulatorio se
contemplan los ordenamientos ecológicos locales y marinos.
Esquema de planeación urbana y ambiental en México
Fuente: Elaboración propia, con base en lo establecido en
la Ley de Planeación, LGAHOTDU y LGEEEPA.
Esta
forma en cómo se lleva la planeación del territorio en el país no ha sido la
más adecuada, aunque se tiene un rigor metodológico en la elaboración de estos
instrumentos, en la mayoría de los casos tienen una perspectiva opuesta, lo que
genera una serie de problemáticas que finalmente se reflejan en la ocupación
desordenada del territorio.
Mientras
los instrumentos rectores de planeación urbana están enfocados a ordenar el
territorio a partir de un análisis físico natural y del medio físico
transformado, normalmente en sus estrategias se le da prioridad al crecimiento
urbano a corto, mediano y largo plazo, y en él, frecuentemente se involucran
intereses particulares que van en contra de un proceso adecuado de ordenamiento
territorial, usando estos instrumentos para justificar la ocupación del suelo,
generando especulación del suelo y favoreciendo a unos cuantos en decremento de
la calidad de vida de los habitantes de un territorio. Por otra parte, muy
pocos ordenamientos contemplan análisis detallados del medio físico natural,
recurriendo a uno de los diez errores que señala Domingo Gómez Orea (solo
describir los aspectos naturales, pero no interpretarlos), lo que repercute en
una propuesta no abordada adecuadamente, al no darle mucha importancia al
aspecto natural y poner por encima aspectos más urbano-sociales en sus
estrategias y el apartado normativo.
En
cambio, a lo que corresponde a los instrumentos de política ambiental
(ordenamientos ecológicos), normalmente se le da un sesgo netamente ambiental,
generando un análisis superfluo en aspectos socio-urbanos. En estos
ordenamientos frecuentemente se ve la ocupación urbana como un originador de
problemática y se pierde de vista que las ciudades son dinámicas.
Además
de lo antes descrito, en muchos casos, estos dos instrumentos no son
complementarios y las contradicciones que existen entre ellos no solo se
enfocan a la metodología, procesos y políticas, sino que también los usos
permitidos y no permitidos y ahí es donde se generan las principales
problemáticas a nivel territorial.
Inconsistencias
y forma de abordar los instrumentos
En
materia urbana, parece ser que se tiene una estructura más sólida que la
ambiental, posiblemente por la temporalidad en la que se han realizado los
programas de desarrollo urbano (desde los años setenta). Las inconsistencias
que se pueden observar en estos instrumentos, es que en muchos casos las
estrategias y modelos de ordenamiento no son coherentes con lo diagnosticado y
que se trata de justificar los cambios de usos de suelo e incluso regular lo
irregular a través de estos instrumentos.
Otra
inconsistencia se puede observar y que lo puntualiza Hernán González Mejía, en donde
hace referencia a las atribuciones de las entidades federativas respecto a evitar
y prevenir de la ocupación por asentamientos humanos en zonas de alto riesgo,
de conformidad con los atlas de riesgo y en los términos de la legislación
aplicable, es que aun teniendo el conocimiento de las zonas de riesgos, en
algunos casos estas son zonificadas con fines urbanos, por convenir así a
intereses políticos o económicos, grave error que pone en peligro a personas y
sus bienes.
Algo
recurrente en la elaboración de los programas de desarrollo urbano es que se
desarrollan escasos instrumentos y normas que permitan la flexibilidad del
programa, no adaptándose al dinamismo de las ciudades, propiciando que se
generen cambios de uso de suelo con base en el artículo 115 constitucional
porque los programas no tienen la visión optima a largo plazo o no se realizan
los modelos de crecimiento adecuados, quedando con ellos limitados y por lo
tanto rebasados en pocos años.
Recientemente,
la SEDATU publicó los Lineamientos simplificados para la elaboración de
Programas Municipales de Desarrollo Urbano, en donde se realizaron cambios
sustanciales para abordar dichos instrumentos, entre lo más destacable es
priorizar a las personas en el centro de la planeación, no obstante, estos
lineamientos establecen que los programas municipales de desarrollo urbano
deben de llegar a establecer una zonificación secundaria (elemento que solo lo
podía desarrollar los programas parciales de desarrollo urbano), esta situación
no tiene una base jurídica, debido a que la LGAHOTDU y las leyes o códigos
urbanos a nivel estatal no contemplan que estos instrumentos deben de
establecer tal zonificación.
Por
otra parte, en materia de los instrumentos de política ambiental existen inconsistencias,
principalmente por la temporalidad en la que se ha desarrollado, debido a que en
los años noventa se empezaron a realizar este tipo de instrumentos, sin existir
el marco normativo específico para la realización de estos programas
(Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental
en materia de Ordenamiento Territorial) y el Programa que en teoría tendría que
ser el instrumento directriz fue realizado hasta el año 2008 (Programa de
Ordenamiento Ecológico General del Territorio) y publicado hasta el año 2010,
por lo que varios de los programas regionales y locales no guardan coherencia con
el Programa General.
Otra
inconsistencia con los ordenamientos ecológicos es que algunos gobiernos
estatales contemplan en su marco jurídico los ordenamientos regionales como
instrumentos regulatorios, no debiendo ser porque es inconstitucional, lo
anterior por la autonomía que le da el artículo 115 constitucional a los
municipios.
Una
práctica frecuente en nuestro país es que en muchos casos no se termina con la
protocolización de los programas, considerando que al publicar los
ordenamientos se termina el proceso, sin contemplar la necesidad de
inscribirlos en el Registro Público de la Propiedad para que tengan vigencia
jurídica.
Finalmente,
una inconsistencia más en los instrumentos de política ambiental es la
referente a la realización de ordenamientos ecológico regionales, que
normalmente se aplican a un territorio administrativo específico (normalmente
el límite estatal), cuando a nivel ambiental se sabe que los aspectos bióticos
no corresponden siempre a límites administrativos, pero que por intereses
gubernamentales no se realizan estos instrumentos a nivel interestatal.
Repercusión
de la mala aplicación de los instrumentos de política urbana y ambiental
Un
mal diagnóstico o un diagnóstico sesgado no permite conocer bien el territorio,
lo que tendrá una repercusión y se verá reflejado con el tiempo en
problemáticas territoriales, sociales y ambientales, que finalmente a nivel
político-económico también tendrá consecuencias.
Otro
aspecto que repercute considerablemente de forma negativa en el territorio es
la asignación normativa de zonificación urbana en suelos no aptos para tal fin,
esta práctica se realiza normalmente por dos causas: mal diagnóstico por parte
del consultor o por intereses particulares que influyen en decisiones del
gobierno municipal o superiores.
En
materia ambiental, la falta de integralidad con la visión urbana trae consigo
una definición de un modelo de ordenamiento ecológico deficiente y en muchos
casos se da por la falta de interpretación de los instrumentos y normatividad
de los programas de desarrollo urbano. Otra implicación negativa en los
instrumentos de política ambiental, es el desconocimiento por parte de las
autoridades sobre los criterios y estrategias o los cambios constantes en la
definición y/o políticas de las UGAs.
Finalmente,
otra repercusión negativa en el territorio es que los instrumentos de
desarrollo urbano o los de política ambiental normalmente no pasan por un
proceso de modificación, sino que se rehacen, sin tomar en cuenta trabajos
anteriores que pudieran ser retomados en trabajos posteriores.
Conclusiones
Las
incongruencias normativas entre programas de desarrollo urbano y ordenamientos
ecológicos o la carencia de uno de ellos, no va permitir tener un ordenamiento
territorial adecuado, de la misma forma, un planteamiento sujeto a intereses de
unos cuantos puede incentivar una gran problemática que se puede observar principalmente
en las zonas periurbanas, zonas donde aún no se consolida la urbanización y es
atractivo para desarrolladores por tener bajo costo y por la susceptibilidad
del cambio de uso de suelo utilizando algunos de los instrumentos mencionados
en el presente ensayo.
La
posición de los gobiernos locales, quienes tienes la atribución constitucional de
establecer las limitaciones y modalidades al suelo a través los instrumentos
multicitados, han dejado mucho que decir, principalmente porque no se han
desempeñado como instancias que imponen y aplican la normatividad, sino que es
el agente que juega el papel de facilitador a intereses particulares,
beneficiando a desarrolladores y por ende, perjudicando a la mayoría de los habitantes
y a la ciudad.
Una
propuesta en este menester es que existan candados (elementos jurídicos) desde
la LGAHOTDU para los cambios de usos de suelo por el 115 constitucional (que
quede claro en que casos y cuales no se pueden hacer), por otra parte es
imperante que todas las leyes, códigos y reglamentos locales estén alineadas a
la Ley General y jurídicamente todos los estados y municipios contemplen un
esquema de planeación homogéneo.
Comentario personal
Considero
que la planeación territorial en México debe de cambiar y se deben sentar las
bases desde las leyes primarias (Ley de Planeación, Ley General de
Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano y la Ley
General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente), esto también tiene
que repercutir en modificación en atribuciones administrativas, creo que la
solución es que ya sea que la SEDATU tenga las atribuciones de planeación del
territorio o se construya una nueva dependencia enfocada solo a la planeación
territorial.
De
la misma forma es necesario que la planeación territorial este contemplada en
un solo instrumento normativo, en donde la base sea la vertiente ambiental, así
como la de riesgo y vulnerabilidad. Mientras no exista un documento que integre
las dos perspectivas (lo urbano y lo ambiental) existirá incertidumbre jurídica
y por lo consiguiente procesos jurídicos que tendrán como resultados negativos
en la administración del territorio.
Por
otra parte, la SEDATU como dependencia rectora en la planeación urbana a nivel
nacional, debe establecer una columna vertebral sólida en materia jurídica como
en lineamientos articulados, integrales y claros.
Como
comentario final, considero que un instrumento unificado permitirá traer benéficos
al ordenamiento territorial de nuestros municipios y minimizará los gastos,
mismos que pueden ser absorbidos por los tres niveles de gobierno.
González,
H. (2020). Ordenamiento territorial en América Latina: Situación
actual y perspectivas (No venal). Programa Eurosocial.
ITEPAS.
(2014, 23 julio). Los 10 errores más frecuentes al hacer una Plan
de Ordenación del Territorio [Vídeo]. YouTube. https://www.youtube.com/watch?v=smbA4qAyn2w
Ley
de Planeación. Diario Oficial de la Federación, 5 de enero de 1983, última
reforma publicada DOF 06-05-2015. Cámara de Diputados del H. Congreso de la
Unión.
Ley
General de Asentamientos Humanos Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano. Diario
Oficial de la Federación, 28 de noviembre de 2016, última reforma publicada DOF
01-06-2021. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.
Ley
General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente. Diario Oficial de la
Federación, 28 de enero de 1988, última reforma publicada DOF 11-04-2022.
Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.
SEDATU.
(2022). Lineamientos simplificados: Programa Municipal de
Desarrollo Urbano PMDU (2022.a ed.).
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